日新月异的社会发展变化，孕育了一些国人跟风追时髦的风尚，对于政府管理领域似乎也未能例外。在以产值论英雄的年代，自上而下的经济目标责任制形成所谓的 " 压力型体制 " ，它所对应的则是 " 表现型政治 " ：自下而上响应上级
指令，层层加码、层层拔高，表现出大轰大嗡的特征。目前有关 " 大部制 " 的热论似乎呈现出类似苗头：不恰当的定位、无根据的演绎、不切实际的希冀，人们正在赋予大部制难以承受之重。科学发展观意味着施政理念和价值目标的转变，它的贯彻落实则需要行事方式的转变，从 " 表现型政治 " 转变为 " 务实型政治 " 。务实的标志之一，就是要以平常心看待大部制。

局部何以代表整体？

　　翻开媒体，可以看到对大部制的种种评论： " 中国政府将对自己庞大的行政体系进行改革，这一次的行动代号是 ' 大部制 '" ； " 以大部制为代表的第六次行政体制改革 " ； "' 大部制 ' 构想被普遍认为是政府改革的一个新起点、新突破口 " ； " 大部制改革引领行政管理体制改革 " ； " 以推行大部制着手，布局行政管理体制改革 " 。大部制在行政管理体制改革中该如何定位？我们需要重温一下胡锦涛总书记十七大报告中的有关论述。

关于行政管理体制改革着力点或重点领域，十七大报告中明确提出了 " 转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能 " 四个方面。报告中有关改革的具体内容和措施，也可以大致围绕这四个方面进行归类：健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务等，明显属于 " 职能转变 " 的范畴；推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，主要着眼于 " 理顺关系 " ； " 优化结构 " 涉及面比较广，既包括 " 统筹党委、政府和人大、政协机构设置 " ，又包括 " 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构 " ，而 " 加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制 " ，则是其中的重要部分； " 提高效能 " 略微复杂一些，既涉及到诸如 " 推行电子政务 " 、 " 规范垂直管理部门和地方政府的关系 " 、 " 健全部门间协调配合机制 " 等管理运作和技术层面的改革措施，同时又是职能转变、理顺关系、优化结构等改革所追求的最终效果。

显而易见，十七大报告中关于行政管理体制改革的论述是系统全面的，从中可以得出几点结论：第一，大部制只是改革的四个着力点或重点领域之一。第二，大部制仅限于政府内部的机构整合，不可能替代党、政、人大和政协的机构设置统筹，也不等同于 " 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构 " 。换句话说，即使就 " 优化结构 " 这一着力点而言，大部制也只是其中的一个组成部分。退一步讲，国务院现有 60 多个组成部门，即使所演绎的大运输、大农业、大文化、大卫生、大能源等全部付诸实施，所涉及到的部门数可能也不到一半。对于这样一个改革举措，用 " 引领 " 、 " 着手布局 " 、 " 新突破口 " 等字眼，把它视为足以 " 代表 " 本次行政管理体制改革的一面 " 旗帜 " ，无异于用局部代替了整体，给人以过犹不及的炒作之嫌。如果这些不恰当的定位出自于真诚信念，那只能反映了对行政管理体制改革综合性与复杂性的漠视和曲解。

职能转变依然是第一要务

　　政府为履行特定职能而存在，部门只是职能履行的载体或责任主体，政府机构设置、关系模式、运作方式和管理手段的发展变革，无不受到政府角色定位和职能结构的影响，并服务于有效履行职能这一目标。从实践上看，改革开放以来我国政府机构的历次重大改革，都和政府角色和职能结构转变有着密切的联系，都是职能决定机构设置的例证。以物资部、纺织部、轻工业部等部门的演变为例，是市场化的发展导致了相关职能的消亡，进而导致这些部门被撤销，而不是这些部门的撤销带来了市场化的发展，也不是机构变革导致了职能的转变。因此，在行政管理体制改革涉及的四大重点领域中，深化职能转变依然是第一要务，其他领域非常重要，但在我看来都居于从属地位。大部制尤为如此。

　　首先，职能转变是中央新施政理念和 " 新民生 " 路线的旗帜或标志。我国改革开放的过程实际上是政府职能转变的过程。随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移，政府职能转变的重点长期放在经济领域： " 从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理 " 等，显然都属于经济职能转变的范畴。新一代领导集体提出的 " 科学发展观 " 与 " 和谐社会 " 目标，体现了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的总体发展思路，突出了 " 以人为本 " 和对民生的高度关注。在 " 新民生 " 路线下，政府职能转变的核心是 " 健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务 " 。换言之，这些改革措施最能体现新施政理念，因而职能转变依然是行政管理体制改革的核心。

　　其次，政府职能转变是大部制得以顺利实施的基础和条件。人们常用 " 缺位和越位 " 来形容我国政府职能中的问题，这在不同阶段有不同表现方式，但都对机构设置产生决定性影响。当公有经济占据绝对主导地位，政府对行业甚至企业实施微观管理的时候，把一机到八机部合并为一个 " 机械工业部 " 都会超越管理能力的边界。弥补政府 " 缺位 " ，当前的重点是强化社会管理和公共服务，这需要工作重心和资源投入上的倾斜，因而首先是职能转变的问题。否则，即使建立一个高规格的大部门，也会面临运转不良的困境。至于政府 " 越位 " 可以从两个角度来理解：一方面，政府管了许多 " 不该管也管不好 " 的事情；另一方面，许多可以由非政府中介组织履行的职责，目前还是由政府部门包揽。如果大部制改革的目标是精兵减政、理顺关系、提高效能，那国际经验表明，分散化的公共治理结构越发达，大部制就越能够成功。否则，大部制同样会运转不良，最后走向 " 合而又分 " 。

　　大部制的 " 能 " 与 " 不能 "

　　所谓 " 大部制 " ，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。大部制不是万灵丹，有所能又有所不能。所谓 " 能 " ，指大部制能解决哪些问题，带来哪些期望的效果；所谓 " 不能 " ，指大部制改革的作用有其边界。

　　大部制度改革何以避免政出多门，从而提高行政效能？我们以商务部为例做一说明。在原经贸委、外经贸部和计委职能整合基础上成立商务部，可以说是大部制的一个早期尝试，其积极意义表现在几个方面：内经贸和外经贸管理机构统一，为统筹综合内外发展状况，制定统一的经贸战略和政策奠定了组织基础；有利于推动外商、合资和国内企业，国有和民营企业在经营权等方面的一视同仁，更好落实国民待遇原则；内外贸管理体制统一，有利于克服出口和进口脱节，在国际贸易谈判中形成出口和进口的连结效应。大运输的设想与此同理。航空、铁路、公路、水运等具有明显的竞争和替代关系，竞争不仅涉及市场、客户，而且争夺国家有限资源的投入。组建统一的大运输部门，有利于市场和资源投入的统筹规划与合理布局，有利于统筹思考解决几大行业间的矛盾和政出多门，有利于减少国务院的管理幅度，从而为提高效能奠定基础。

　　大部制的 " 不能 " 表现在哪些方面？首先，大部制在解决政出多门和部门矛盾方面的作用有限。人们往往以 " 仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等 24 个部门存在职责交叉 " 、 " 农业产前、产中、产后管理涉及 14 个部委 " 等，来论证大部制的必要性及其对改革的期待。问题在于：部门再大，也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的，大部门之间也不例外。其次，大部制聚焦于结构调整，并不能完全解决部门内部的运行机制问题。国际经验表明，有限政府和决策 / 执行职能的适度分离，是大部制有效运行的前提和基础。我国多数政府部门决策和执行职能混合，部长既抓政策又对执行管理和政策效果负直接责任，工作负荷超过了个人能力。实施大部制，这一问题无疑更为突出。第三，大部制会对强化监督和权力制约带来挑战。职能集中必然伴随着权力集中，人们对监督弱化的担心不是多余的。有人预言， " 大部制改革将按照决策、执行、监督分离的原则确立部委运行机制 " ，这一新体制将带来更多的变化，其中包括强化监督和权力制约。其实，决策、执行、监督不论怎样分离，都绕不过部长负有全面责任和权力这一 " 天花板 " ，加上我国特有的官僚文化和上下级关系，部门内设监督机构的作用注定有限。强化监督和权力制约，不能押宝于大部制，功夫应在部门之外，不仅是政府专门监督机构，更重要的是权力机关、人民大众和社会舆论的监督。

　　跨部门协调配合机制同等重要

　　胡锦涛总书记在十七大报告中提出：要 " 加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制 " 。这句话实际上涉及两个问题，一是大部制，二是部门间的协调配合机制。目前，人们对大部制的热议超乎寻常，但对部门间的协调配合机制缺乏足够的关注。在我看来，它至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。

　　前已提及，部门再大，也得有个边界。除非把所有部门整合成一个 " 国务部 " ，部门之间注定出现协调配合问题。一个基本事实是，美国政府被视为大部制的典范，但部门之间的职责交叉依然存在。解决由此带来的矛盾和扯皮，传统智慧致力于 " 职权界定明确化 " ，即详尽列出各个部门的管辖范围和事项，通过明确划定边界达到 " 井水不犯河水 " 。一位美国学者对此做过生动描述： " 如果在公寓大楼里发现一只老鼠，那是住房检查员的责任；如果老鼠跑到一家餐馆，那就归卫生部门管辖；如果它跑了出去，死在一个小巷里，那就归公共工程部门管理 " 。实践证明，在问题盘根错节的高度复杂化社会，职权界定明确化日益无能为力。

　　出路何在？那就是探讨有效的 " 部门间的协调配合机制 " 。在这方面，发达国家为我们提供了有益的启示和经验。英国政府 1999 年发布了《政府现代化白皮书》，其中一个新的理念是 " 协同政府 " ，其核心是 " 确保政策制定的高度协调和具有战略性 " 。 " 高度协调 " 即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的 " 战略性 " 则强调公共决策从长远出发，避免成为对现实压力的被动应付。如果说英国的 " 协同政府 " 侧重于决策中的跨部门协调，那么美国的 " 跨部门合作机制 " 则侧重于政策执行中的管理。联邦政府各部门的 " 年度绩效计划 " 中，一项法定内容是跨部门合作机制。按照官方的有关实施指南，跨部门合作机制至少包括四个要素：（ 1 ）跨部门关系的确认，即明确计划实施过程中可能与哪些外部机构打交道（相关机构）？打交道为了实现哪些具体目标（共同目标）？本部门和外部机构对目标实现肩负的具体责任（各自贡献）；（ 2 ）跨部门合作的领导协调机制；（ 3 ）跨部门信息共享机制；（ 4 ）跨部门合作的激励机制。

　　政府机构改革如果不是一次性任务，那也具有明显的阶段性和间歇性，而建立有效的 " 部门间的协调配合机制 " ，将是一项艰巨而又长期的任务。当 " 协同政府 " 、 " 整体政府 " 、 " 跨部门合作机制 " 等成为国际公共管理研究和政府改革实践中的热门的时候，热炒大部制而忽视 " 部门间的协调配合机制 " ，不能不说是一个遗憾。

　　作者简介：周志忍，男， 1993 年获英国利兹大学公共行政学博士学位，现任北京大学政府管理学院教授、北京大学政府绩效评估中心主任，兼任教育部高等学校公共管理类学科教学指导委员会副主任委员，中国行政管理学会副秘书长，中国行政管理教学研究会副会长、全国政府绩效管理研究会副会长等。先后主持国家社会科学基金项目 " 公共组织绩效评估的方法与技术 " 、 " 入世后我国企业竞争力提升与政府信息服务模式研究 " 等多项国家重大课题的研究，并以首席国内咨询专家或国内咨询专家等身份，参与财政部 / 亚洲开发银行 " 发展管理：在中国的进展与挑战 " ，中央编制委员会办公室 / 澳大利亚国际开发署 " 中国区域协调机制研究 " ，等国际合作项目的研究。